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En Afrique de l’Ouest, les révisions constitutionnelles ont-elles contribué à la consolidation de la paix et de la démocratie, ou l’inverse ? Kamissa Camara & Mahamadou Konaté

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En Afrique de l’Ouest, il semble que le temps des coups d’état soit révolu et que les révisions constitutionnelles aux airs de chérubin soient à la mode. Les chefs d’état ont appris leur leçon : ils ne cherchent plus à s’accrocher au pouvoir mais à le « moderniser ». En Côte d’Ivoire, au Sénégal, au Burkina Faso et au Mali, des révisions constitutionnelles proposent de contribuer à une paix durable et de consolider la démocratie. Encore faudrait-il que la modernisation, apportée par cette inflation de nouvelles Constitutions, ne soit pas rejetée par un contexte politico-social rétif.

Au Mali et en Côte d’Ivoire, des projets de révision constitutionnelle étaient sous-tendus par des exigences inscrites dans les accords de paix intervenus à la fin des crises ayant frappé ces deux pays. La nécessité de renforcer les institutions et de réconcilier les peuples en était les principaux ferments. Pourtant, dans la sous-région, le seul projet de révision constitutionnelle qui semble renforcer les institutions et les droits du peuple, du moins sur papier, est celui du Burkina Faso. Cela s’annonçait, dès le départ, à travers le type de commission mise en place pour élaborer ledit projet. A la différence des comités d’experts de la Côte d’Ivoire et du Mali dont les membres furent soigneusement sélectionnés par le gouvernement, la Commission Constitutionnelle du Faso est composée de représentants de toutes les couches socioprofessionnelles du pays, opposition et confessions religieuses comprises.

Quelques soient les objectifs affichés de consolidation démocratique de ces projets de révision de la Constitution, le contexte politique dans lequel celles-ci sont introduites dépend tout son succès, et surtout son échec.

Au Sénégal c’est l’opposition qui dérange

Au Sénégal, le président Macky Sall se pose en défenseur de la démocratie, en affichant son souhait de moderniser le système institutionnel sénégalais à travers 15 mesures. A l’en croire, la Constitution de 2016 renforce les compétences et l’indépendance du Conseil Constitutionnel et inscrit de nouveaux droits et devoirs du citoyen dans le nouveau texte fondamental. Ostensiblement, le Sénégal consolide la démocratie en réduisant le mandat présidentiel de sept à cinq ans, mais cette mesure ne sera effective qu’à partir de 2019. Aussi, dans la nouvelle Constitution, le Président Macky Sall reconnaît expressément “les droits de l’opposition et de son chef”.

Et pourtant, ce projet de révision constitutionnelle a vite perdu de sa sincérité : juste quelques jours avant le référendum constitutionnel, Khalifa Sall, figure montante du Parti Socialiste, l’ancien parti au pouvoir, et Maire de Dakar, est écroué dans une affaire de détournement présumé de fonds public. Cette incarcération ressemble, selon plusieurs figures de l’opposition sénégalaise, à un règlement de compte personnel contre un homme politique qui semble être le seul capable de mettre Macky Sall en difficulté pendant les présidentielles de 2019.

ADO à la recherche de son dauphin

En Côte d’Ivoire, Alassane Dramane Ouattara (ADO) cherche à mettre fin à une décennie de tensions fratricides en proposant des changements de taille à la Constitution de 2000 qui porte les germes de la guerre civile 2002 – 2007. En octobre 2016, le Président ivoirien s’est taillé des pouvoirs importants en créant une vice-présidence de la République, considérée comme manœuvre pour évincer l’ancien leader des rebelles Guillaume Soro, actuel président de l’Assemblée Nationale et donc numéro deux dans l’ordre de succession à la présidence de la république.

Dans la nouvelle Constitution, Ouattara règle toutefois l’épineuse question de la nationalité des parents du candidat à la Présidence de la République. Seulement l’un des deux parents devra être de nationalité Ivoirienne, un changement prévu dans les Accords de Linas-Marcoussis signés en janvier 2003. La nouvelle Constitution propose également la création d’un Sénat dont un tiers des membres sera nommé par le chef de l’état. La création de cette seconde chambre du parlement vient d’être renvoyée à une date ultérieure en raison de crises sociales et mutineries récentes qui auraient éprouvées les caisses de l’état.

Les ambitions personnelles d’IBK

Au Mali, même scénario à quelques exceptions près. Le Président Ibrahim Boubacar Keïta (IBK) a pendant quelque mois ambitionné d’accommoder les Accords d’Alger signés en mai 2015, dans une nouvelle Constitution qui réviserait celle de 1992. Comme si les pouvoirs du président n’étaient pas assez grands, le projet de révision constitutionnelle de 2017 proposait un renforcement des pouvoirs du chef de l’état. Celui-ci aurait pu, si la Constitution avait été approuvée, désigner le Président de la Cour Constitutionnelle, le Président de la Cour des Comptes et un tiers des futurs sénateurs. Il aurait pu aussi modifier tous les articles de la Constitution par voie parlementaire, sans besoin de cachet référendaire.

Toutefois, la définition du “crime de haute trahison” dont les ministres et chef de l’état peuvent être accusés dans l’exercice de leurs fonctions, est la bienvenue. Également, la représentation de la diaspora malienne au Parlement, et l’introduction du scrutin à la représentation proportionnelle dans le mode d’élection des députés peuvent être considérées comme des mesures positives pour la démocratie. En effet, celles-ci permettent une représentation plus équitable de toutes les régions du pays dans l’hémicycle.

Suite à de nombreuses manifestions des forces vives de la nation farouchement opposées au projet de Constitution – notamment sous la plateforme « Ante a banna », le projet de révision a été suspendu en bloc. Les citoyens ont eu raison de sonner l’alarme : parmi une trentaine d’innovations apportées à la Constitution du 25 février 1992, il n’y avait que la création d’un Sénat qui était en lien direct avec les Accords d’Alger. Parmi les innovations, une consistait à donner une immunité de poursuite au Président de la République pendant la durée de son mandat. Une autre consistait à lever l’obligation faite aux ministres de déclarer leurs biens à leur entrée en fonction. Celles-ci avaient un rapport quasi inexistant avec le processus de paix en cours et ne semblaient en rien renforcer la démocratie et l’état de droit, bien au contraire !

Malgré les vœux pieux de la part des chefs d’états d’Afrique de l’Ouest, ces référendums sont perçus dans l’opinion nationale comme des présidentielles avant l’heure, qui cristallisent les tensions entre opposition et parti au pouvoir, divisent l’opinion et menacent un équilibre sociétal déjà fragile. Au Sénégal, au Mali et en Côte d’Ivoire, les nouvelles Constitutions ou projets de textes permettent désormais une révision du texte fondamental, sans recours à un référendum. C’est dire que le peuple, sous couvert d’une démocratie moderne perd en effet ses droits les plus fondamentaux. Là où la réalité est dure comme fer, le mythe perd sa place d’honneur.

Kamissa Camara est la Directrice Afrique de PartnersGlobal à Washington D.C. et une analyste politique affiliée au Centre d’études africaines de l’université de Harvard.

Mahamadou Konaté est professeur et analyste politique dans plusieurs écoles d’élite du Mali, notamment l’École d’état-major nationale et l’École de maintien de la paix Alioune Blondin Beye. Il est basé à Bamako.

 

 

Have constitutional changes in West Africa contributed to peace and democracy or the opposite?

In West Africa, an era of coups d’état seems to have given way to a more sedate period of constitutional reforms. Heads of state have learnt that rather than seeking to cling to power, they can seek to “modernise” it. In Côte d’Ivoire, Senegal, Burkina Faso and Mali, constitutional revisions have been framed as a means to promote peace and consolidate democracy. But the socio-political context in which such modernisation has occurred is critical to understanding this trend.

In Mali and Côte d’Ivoire, constitutional reforms stemmed from the provisions of post-conflict peace agreements. The primary drivers of such changes were the need to strengthen institutions, and to reconcile parties to the conflict. The only country in the region where constitutional changes would seem to strengthen the rights of citizens, at least on paper, is Burkina Faso. This was made clear from the outset with the choice of commission established to draft the new basic law. In contrast to the committees of experts carefully selected by the governments of Côte d’Ivoire and Mali, the constitutional commission in Burkina Faso is representative of different social groups, including the opposition and faith-based organisations.

Whatever the stated objectives of such constitutional reforms, the political context in which they are initiated can determine their success, or their failure.

Opposition blues in Senegal

In Senegal, President Macky Sall has positioned himself as a defender of democracy, displaying a desire to modernise national institutions through a series of 15 reforms. Taking him at his word, the 2016 constitution strengthens the independence of the Conseil Constitutionnel and introduces new citizen rights and obligations. Ostensibly, democracy in Senegal is being consolidated through the reduction of the presidential term of office from seven to five years; however, this change will not be effective until 2019. In promulgating the new constitution, President Sall has expressly acknowledged “the rights of the opposition and its leader.”

Yet the constitutional reform project promptly lost its credibility when only days before the referendum, Khalifa Sall, a rising star in the Parti Socialiste (the former ruling party) and Mayor of Dakar, was detained over the alleged misappropriation of public funds. According to several opposition figures, this arrest was the result of a desire to settle scores with a political rival – perhaps the only man who could challenge the incumbent in the 2019 presidential elections.

ADO searches for a successor

In Côte d’Ivoire, Alassane Dramane Ouattara (ADO) sought to bring to an end a decade of fratricidal tensions by overhauling the 2000 constitution, which had sowed the seeds for the 2002-2007 civil war. In October 2016, the Ivorian president carved out changes to executive authority by creating the position of vice-president, widely interpreted as a move to side-line former rebel leader, Guillaume Soro, who as president of the National Assembly was then number two in the constitutional succession order.

The new constitution resolves, once and for all, the thorny question of nationality. Presidential aspirants must prove that at least one of their parents is Ivoiran, a change foreseen in the Linas-Marcoussis Accords, signed in January 2003. The new constitution also lays the foundations for a Senate, in which one third of seats would be appointed by the head of state. The establishment of this second chamber of parliament has so far been delayed; a result of social and military unrest and its impact on cost to the exchequer.

IBK’s personal ambitions

In Mali, the story is broadly the same, albeit with certain exceptions. President Ibrahim Boubacar Keïta (IBK) has, in recent months, endeavoured to integrate the Algiers Accords, signed in May 2015, into a new constitution modelled on the 1992 basic law. As if executive authority was not sufficient, amendments proposed to further strengthen the powers of the president. If the 2017 draft constitution had been approved, the head of state would have been able to appoint the president of the Constitutional Court, the president of the national audit body (Cour des Comptes), and one third of Senators. Additionally, the executive would have been able to amend any article of the constitution through a vote in parliament, without the need for a popular referendum.

Nevertheless, the proposed constitution did include certain welcome measures, such as plans to define “high treason”, accusations of which can be levelled at ministers and the head of state in the conduct of their office. Equally, plans for the Malian diaspora to be represented in the legislature, and to use proportional representation for the election of MPs can be seen as positive developments for Malian democracy. Indeed, these would offer a more equitable parliamentary representation for all regions of the country.

Following a number of demonstrations by activists opposing the planned constitution – notably under the banner of « Ante a banna », the proposals were dropped. Citizens were right to sound the alarm: among the 30-odd changes to the Constitution adopted on 25 February 1992, only the creation of a Senate stemmed directly from the Algiers Accords. One innovation proposed was to give the President immunity from prosecution during his term of office. Another was to waive the requirement for ministers to declare their assets upon assuming office. Such moves have next to no relationship with current peace process, and cannot be seen as strengthening democracy or the rule of law.

Whatever the pious vows of West African heads of state, constitutional referendums are viewed locally as presidential elections ahead of time. They escalate tensions between the opposition and the ruling party, divide popular opinion and threaten to disrupt fragile social equilibriums. In Senegal, Mali and Côte d’Ivoire, new constitutions or draft texts have opened the door to further revisions without plebiscites. Thus, under the guise of a modern democracy, citizens are being deprived of one of their most fundamental rights – a say in changes to the basic law.

Kamissa Camara is Africa Director at PartnersGlobal in Washington, D.C., and a political analyst affiliated with the Center for African Studies at Harvard University.

Mahamadou Konaté is a lecturer and political analyst at numerous institutions in Mali, notably the École d’état-major nationale et l’École de maintien de la paix Alioune Blondin Beye. He is based in Bamako.